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建設都市圈:穩增長和高質量發展的新引擎
【更新時間:2020年07月13日】 【點擊次數:71次】 【字體: 】 【打印】 【關閉

本文語粹

  ●現階段的中國經濟,不論是短期內應對疫情沖擊穩增長,還是未來一個時期保持中速增長,著眼點、立足點都應轉到結構性潛能。我們還有結構性潛能可用,還沒有到山窮水盡、不得不主要依賴刺激政策的地步。

  ●都市圈發展通過疏解核心城市的結構性矛盾、擴展城市化空間,小分散、大集中,實現大城市超大城市的轉型升級。都市圈的發展,重點是“圈”的發展,通過“圈”與核心城區的結構調整和再平衡,提升城市發展的空間、質量、效率和可持續性。

 這次疫情引起的經濟下行與以往由于經濟內部出問題導致的下行明顯不同,短期經濟政策要對癥下藥,集中于“恢復”“救助”“避險”。“恢復”的當務之急是,讓產業鏈轉起來,否則有些地方復工后不能復產。“救助”是幫助那些處境艱難,甚至日子過不下去的企業和個人,重點是中小企業和低收入人群。“避險”就是防控經濟中已有結構性矛盾可能引起的風險,防止老矛盾引出新問題。以往遇到經濟下行,習慣的做法是政府拿錢搞基建,以提振需求,但這種傳統刺激辦法對上面提到的“恢復”“救助”針對性不強,而且通過增加負債搞基建項目,還會加大地方政府已有的債務風險,并非“避險”。

  新基建前程遠大,但要遵循市場規律和產業規律

  近期熱議的“新基建”,與中央原有的提法已大幅擴容。要防止把新基建當個筐,什么都往里裝。

  新基建的內容,有關媒體列了七項。城市軌道交通、特高壓其實是搞了多年的老基建了。城市軌道交通,即通常說的地鐵,改革開放前就有了。至于數據中心、人工智能、工業互聯網、物聯網等,都屬于信息產業或其中某個細分領域多少具有平臺特性的部分,貼一個“基礎設施”的標簽未嘗不可,正是在這個意義上可稱其為數字基建。

  重要的是,一定要明確作為新基建主體的數字基建與“鐵公機”類的老基建在技術屬性、投資方式和運行機制上的明顯區別。首先,數字基建基本上(如果不是全部的話)不是公共產品,是企業經營的商品(或經濟學所說的私人產品),而老基建大部分屬于公共產品或準公共產品。其次,相應地,主要由企業投資而非政府投資建設。企業投資就會有硬的預算約束,要講究投資回報。再次,也是非常重要但很少被提及的一條,就是新基建大都是成長中的新技術,技術路線和市場前景不確定性強,投資風險更大。一旦選擇失誤,大量投資就可能打水漂,所以較多采取風險投資方式。政府最好不要直接插手,交給企業和市場選擇才是明智之舉。

  把這些問題說清楚了,政府在此過程中應該做什么也就清楚了。新基建前程遠大,真心要把新基建搞好,首先要給其營造一個正常的發展環境,主要是企業自主決策,市場起決定性作用;政府不直接干預,不添亂,多包容,重點促進和維護公平競爭,提高監管水平,提供有效信息服務,提升相關人力資本。

  以數字基建為主的新基建,本質上屬于新技術驅動的新產業,發展快一點還是慢一點,要遵循市場規律和產業規律,不大適合作為短期刺激政策工具;要防止一哄而起,“運動式增長”,留下一堆無效投資和爛尾工程;也不需要受到某種產業政策的照顧,拿補貼、吃偏飯,搞出新的不公平競爭;少一些概念炒作,多一些專業深度研究,即使資本市場需要概念,也應遵守客觀、專業、審慎原則,否則投資者是會受到傷害的。這方面以往的教訓太多了,如能有所汲取,將有助于把新基建這件好事辦好,在高質量發展時代有所進步。

  著眼點、立足點要從刺激政策轉向結構性潛能

  經濟遇到困難就想到用刺激政策,除此之外,還有沒有更合理且管用的辦法?觀察和解決問題的思路要有一個調整。

  改革開放以來,中國經濟經歷了30多年10%左右的高速增長,過去十年進入增長階段轉換期,到去年為止,增速還在6%以上;逐步轉入中速增長平臺后,今后十年,仍有可能保持5%-6%或5%左右的增速。這樣的增速明顯高于美歐日等發達經濟體。前段時間討論中國經濟增速,一種觀點主張通過大力度刺激政策“保六”。如果中國遠高于發達經濟體的增速靠的是刺激政策,那么發達經濟體這些年空前寬松的宏觀政策至少也應該將其增速提到6%以上。我曾經用一個例子說明宏觀政策的作用,假定宏觀經濟如同一個水深2米的泳池,水面會出現波動,宏觀政策可以使這種波動減小,但水深由2米變成1.5米或1米,或者反過來,由1米升到1.5米或2米,宏觀政策是無能為力的,這要靠結構性潛能。

  中國經濟遠高于發達經濟體的增速,主要靠的是結構性潛能。這種結構性潛能,就是經濟學上所說的后發優勢,通俗地說,是作為一個后發經濟體,在技術進步、產業結構和消費結構升級、城市化進程等方面的發展潛能。在中國高速增長期的相當長時期內,高增長靠的是高投資,而高投資主要由基建、房地產、出口等驅動。經濟由高速轉到中速,這些結構性潛能逐步減弱。轉入中速增長期后,需要有新的結構性潛能替代,這就是我們通常說的增長動能轉換。

  發達經濟體增長對宏觀刺激政策有更多依賴,因為它們的結構性潛能已經很少了,增長主要靠更新性需求拉動,如房子破了,需要翻修;汽車老了,換個新的,等等,靠邊際更新維持經濟增長。所以,現階段的中國經濟,不論是短期內應對疫情沖擊穩增長,還是未來一個時期保持中速增長,著眼點、立足點都應轉到結構性潛能。我們還有結構性潛能可用,還沒有到山窮水盡、不得不主要依賴刺激政策的地步。任何時候都會有宏觀經濟政策,但在促進增長意義上,這類政策仍是短期和相對次要的,且應與結構性潛能相配合。

  今后五到十年,最大的結構性潛能就是都市圈和城市群加快發展

  進入中速增長期后,結構性潛能的內容將發生很大變化。從空間角度看,今后五到十年,最大的結構性潛能就是都市圈和城市群加快發展。

  近幾年城市化進程的突出特點是人口特別是年輕人口向一線城市、幾大經濟圈和內地若干中心城市集聚,既包括由農村進城,更多的則是由其他城市轉向中心城市。農村結構、城鄉結構和城市結構都在經歷著未曾有過的歷史性變遷。集聚效應加強、生產率提升,是城市化進程的一幅畫面,另一幅畫面則是已有的大型超大型城市內部結構性矛盾加劇,甚至到了不可持續的地步。

  房價高漲,一些城市房價進入全球高房價前列。由于房價是城市的基礎價格,房價升高必然帶高城市運營成本,各類產業競爭力相應受損。高房價吸收了大量社會購買力,脫實向虛的資源流向長期難以扭轉。

  中國的城市化率達到60%,還有大約20個百分點的上升空間。如果上述結構性矛盾無法解決或有所緩解,作為集聚效率最高的大型超大型城市,對將要進城的農村人口和其他城市人口,就騰不出多少空間了。事實上,近些年來這樣的空間正在被壓縮。

  顯然,我們正面臨著持續推進城市化進程、提高全社會資源配置效率與既有城市結構性矛盾之間的沖突。在這種沖突的夾縫中,加快建設都市圈是一個必然選項,準確地說,是一個逼出來的、不得不采取的選項。

  從國際經驗看,發達經濟體在與中國目前相似階段,也出現了人口從城市核心區向郊區流動的態勢,帶動了大都市圈的逐步形成。有些地區,若干都市圈相互連接,進一步形成大經濟區或城市群。

  所謂都市圈,在空間形態上,簡單地說,就是在一小時通勤圈,或已有核心城市周邊50至70公里范圍內(當然,不同地理環境有較大彈性),發展起一批小鎮或若干小城,相互連接后形成新的城市網絡體系。

  從增長動能角度看,小鎮小城需要新建改建大量居民住宅、公共基礎設施,小鎮小城之間用軌道交通等連接,產業聚集的小鎮小城也要有制造業投資,這些都會形成可觀的需求增長空間。

  產業結構將會在空間調整重組。對成本敏感的制造業和中低端服務業企業轉至都市圈的小鎮小城,在降低成本的同時,亦可繼續分享城市專業化分工體系的好處。高技術含量、高附加值的服務業和其他產業分布于城市核心區。由于產業發展已經進入分化重組、市場份額和利潤向頭部企業集中的階段,都市圈的產業布局將有明顯地域專業化、集中化特色,且集聚主要頭部企業,一哄而起、遍地開花的可能性不大。

  人口就業居住結構也將發生重要改變。城市核心區相當數量已退出一線工作崗位的老齡化人口可轉至小鎮小城,并形成養老特色的新社區。由核心區轉到小鎮小城的部分產業帶走配套的就業人口。與此同時,都市圈的小鎮小城可吸收大量農村進城和其他城市轉入的人口。

  如果把都市圈發展僅僅理解為擴大需求、調整產業和人口布局,那就低估了其應有的潛能和意義。在技術進步、綠色發展的大背景下,這一輪都市圈發展應該也完全可以不重復發達國家的老路,而走出一條具有中國特色和時代特色的綠色發展新路。從城市規劃、能源、交通、建筑到各類產業發展,都可以采用綠色發展的理念、技術、工藝、材料、設備、方法等,如無廢城市、海綿城市、分布式可再生能源、被動式建筑、新型空調等。在資金籌措上,采取綠色融資辦法。還可積極探索生態資本服務價值核算方法,使之可度量、可貨幣化、可交易,推動綠色發展由主要是政府提供的公共產品轉向企業個人能夠日常進行的經濟行為。

  概括地說,都市圈發展通過疏解核心城市的結構性矛盾、擴展城市化空間,小分散、大集中,實現大城市超大城市的轉型升級。都市圈的發展,重點是“圈”的發展,通過“圈”與核心城區的結構調整和再平衡,提升城市發展的空間、質量、效率和可持續性。具體來說,有利于產業結構調整,特別是制造業在降成本的基礎上提高專業化水平;有利于人口結構調整,大幅度改善居住環境和生活品質;有利于職住平衡,減緩擁堵、污染和通勤壓力;有利于進城農民工和其他外來人口改進居住條件,獲取應有的基本公共服務;有利于擴大投資和消費需求,提高已有產能利用率,形成重要的經濟增長新動能;有利于帶動創新和綠色發展,促進生產生活轉向高質量、可持續、有韌性的新發展方式。

  以北京為例,可在北京周邊50至70公里范圍內,或北京、天津、保定和正在建設中的雄安新區相連范圍內,建設幾十個或上百個小鎮和若干小城,通過高鐵和城際軌道相互連接,逐步形成一個首都大都市圈。其中部分小鎮以養老和居住為特色。部分老齡人口可以轉到這些小鎮居住。與發達國家相似,有些中等收入群體可以在城市核心區和外圍小鎮有兩套住房,工作時住在城里,節假日到小鎮休閑。在小鎮就業者、部分“拿個電腦就能工作”的人士也可以小鎮居住為主,如要到城市核心區開會聚餐看演出,乘坐高鐵城鐵半個小時就到了,來去應相當方便。有學者提出的大城市應為進城農民建設“安居房”的建議,有現實意義和可行性。可在城市核心區和外圍小鎮小城,由政府出面組織資源,分批建設較低成本、面積適宜的安居住房,作為一項基本公共服務產品向進城農民提供,有利于他們安居樂業,降低企業用工成本,加強職業培訓教育,提高人力資本,從根本上消除貧困,擴大中等收入群體。

  如果這樣的首都大都市圈能夠發展起來,將對疏解非首都功能、優化提升產業結構和資源配置效率、增強經濟增長動能、改善居民生活質量和生態環境、持續推進和改進城市化進程等,都能起到積極作用,并為全國都市圈建設起到重要示范作用。

  (作者為中國發展研究基金會副理事長)

 


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